Helsemyndighetenes ofte forsinkede inntog i de kommunale planleggingsprosessene er nå søkt endret i form av et samarbeid mellom først og fremst Sosial- og helsedirektoratet og Miljøverndepartementet. Sistnevnte forvalter Plan- og bygningsloven som 1.4.2005 fikk vesentlige endringer og åpner for å ta med helseaspektet i planlegging på en langt bedre måte enn tidligere.

Sosial- og helsedirektoratet har nylig gitt ut en rapport om Helse i Plan for tidsrommet april 2006 – april 2007. Rapporten har IS-nr. 1452. Den er utarbeidet av seniorrådgiver Asle Moltumyr i avd. miljø og helse. Moltumyr er prosjektleder for prosjektet Helse i Plan.

Plan- og bygningsloven forutsetter nå at kommuneplanene også skal ha en samfunnsdel i tillegg til den tradisjonelle arealdelen. I tillegg kommer at det er gitt forskrift om konsekvensutredninger som i stor grad ivaretar helseaspektet. Dette vil vi komme tilbake til senere i artikkelen.

Det å sørge for å få med helseaspektet i kommunal planlegging er nært knyttet opp mot helsekonsekvensutredninger. I ’Helserådet’ nr. 2/07 hadde vi en artikkel om dette som var hentet fra Medicinsk Selskabs tidsskrift Michael. Poenget med det hele er at de erfaringene vi har fra ulike former for helsekonsekvensutredninger, må tas med og brukes pånytt i planlegging av nye tiltak eller virksomheter i samfunnet.

Den så mye omtalte ”10-90 – regelen” (Wildawsky 1977) slår fast at de fleste premissene for god helse i en befolkning ligger utenfor helsevesenet, d.v.s. i andre samfunnssektorer enn helsesektoren. Det bør med andre ord ligge mye ”god helse” i andre samfunnssektorers lovverk. En liste over alle våre departementer og de lovene som disse departementene forvalter, minner oss om det.

Noen virksomheter eller tiltak som planlegges i samfunnet, kan sies å gi en direkte helsevirkning. De fleste tiltakene har en mer indirekte innvirkning på folks helse, på godt eller vondt. Dette kan illustreres ved denne lille skissen:

I tillegg til å forvalte Plan- og bygningsloven, forvalter Miljøverndepartementet også lover og forskrifter som regulerer:

• Forurensninger
• Friluftsliv
• Klima, luft og støy
• Kulturminner
• Naturmangfold
• Naturvern
• Svalbard og polarområdene

Krav om konsekvensutredninger kommer fra tre hold:

1) Regjeringens egen utredningsinstruks
2) Bestemmelsene i plan- og bygningsloven
3) Kommunehelsetjenestelovens § 4a -5

Det er plan- og bygningslovens bestemmelser som er førende for de konsekvenser og den planlegging som skal omtales videre her.

I forskrift om konsekvensutredning hjemlet i plan- og bygningsloven omtales i § 1 formål og generelle bestemmelser. Her omtales ikke spesielt hensynet til helse, men ordet ”samfunn” er brukt. Det bør imidlertid ikke være noe problem å tolke helse inn i dette.

I forskriftens § 2 omtales planer og tiltak som alltid skal konsekvensutredes: det er kommuneplanens arealdel og kommunedelplaner der det angis områder for utbyggingsformål.

I henhold til forskriftens § 3 er det også andre tiltak og planer som alltid skal konsekvensutredes: det gjelder dersom de kan få vesentlige virkninger for miljø, naturressurser og samfunn.

I forskriftens § 4 er det listet opp kriterier for å kunne vurdere hva som er ”vesentlige virkninger” i henhold til § 3. Nå nærmer vi oss helseaspektet mer konkret! Det dreier seg om følgende kriterier:

- dersom tiltaket gir vesentlig økning i antall personer som utsettes for høy belastning av luftforurensning eller støy, eller kan føre til vesentlig forurensning til jord, vann og sedimenter, eller medfører risiko for alvorlige ulykker, stråling og ras- og flomsituasjoner

- dersom tiltaket kan få konsekvenser for befolkningens helse som følge av vesentlige endringer i befolkningssammensetning, boligmarked, boligbehov eller behov for tjenestetilbud

- dersom tiltaket kan få vesentlige konsekvenser for befolkningens tilgjengelighet til uteområder, bygninger og tjenester

Prosjektet ”Helse i Plan” har en to-delt målsetting:

- forankring eller planfesting av folkehelsetiltak i ordinære plan- og styringsdokumenter. Dette omfatter et utprøvingsarbeid i 28 kommuner i 8 fylker.

- kompetanseoppbygging på plan og prosess innen helsesektoren.

Det kommunale plansystemet

Hovedutfordringen i utprøvingsarbeidet går ut på å planforankre folkehelsearbeidet i ordinære plan- og styringsdokumenter. Mer konkret kan hovedproblemstillingen operasjonaliseres slik:

• hvordan planforankres fysisk aktivitet?
• hvordan planforankres trygghetsskapende arbeid?
• hvordan planforankres ernæringsutfordringer?
• hvordan motvirke sosial ulikhet i helse gjennom planarbeidet?
• hvordan bidra til at universell utforming og andre lokale folkehelseutfordringer forankres i kommuneplanen?

Følgende skisse eller modell legges til grunn:

Kommuneplan består av kommuneplanens samfunnsdel, kommuneplanens arealdel og kommunedelplaner/temadeler med handlingsdel.

Med kommunal planstrategi menes at administrasjonen i kommunen i løpet av første virkeåret til nyvalgt kommunestyre skal legge frem en oversikt over planstatus i kommunen. Oversikten skal danne grunnlag for drøftinger av hvilke planer som skal prolongeres, hvilke planer som skal utgå og hvilke nye planer kommunen har behov for i neste periode. Dette kan ses på som en viktig arena for drøfting av innspill av folkehelse som tema i kommuneplanarbeidet. Kommunal planstrategi er bl. a. et grep for bedre politisk forankring og eierskap til planarbeidet.

Kommuneplanens samfunnsdel er altså et nytt begrep i den reviderte plan- og bygningsloven. I samfunnsdelen skal de langsiktige utfordringer, visjoner og mål behandles, forhold som er knyttet til kommunen både som samfunn og kommunen som organisasjon. Det kan være demografisk utvikling, næringsutvikling, folkehelseutfordringer o.s.v. Samfunnsdelen bør inneholde en beskrivelse av alternative strategier for utviklingen i kommunen. Videre skal kommuneplanens samfunnsdel ”legges til grunn” eller gi ”retningslinjer” for arealbruken.

Kommuneplanens samfunnsdel vil være en svært viktig arena for beskrivelse av folkehelseutfordringene i kommunen, hvilke prioriteringer som bør foretas og innretningen på folkehelsearbeidet i kommune.

Arealdelen av kommuneplanen omfatter kommunens arealdisponering med utgangspunkt i samfunnsdelen. Arealplanen skal vise sammenhengen mellom fremtidig samfunnsutvikling og arealbruk. Arealplanen blir dermed et viktig virkemiddel for hvilke fysiske og arealmessige løsninger som legges til grunn for valgte tiltak. Arealplanen er bindende for fremtidig arealbruk i planområdet. I et folkehelseperspektiv kan en merke seg at det kan knyttes bestemmelser til arealplanen om utbyggingsvolum og funksjonskrav (f. eks.universell utforming, leke- og uteareal) og hensynsoner for sikring av støy- og faresoner.

Grunnlaget for god og relevant planlegging er en så god oversikt over utfordringene som mulig, bl. a. på folkehelseområdet i kommunen. Hva er nå-situasjonen i vår kommune og hva er status på folkehelseområdet i våre lokalsamfunn? Hvem sitter på kunnskapen om status på folkehelseområdet? Hvordan kan vi bruke SHdir’s kommunehelseprofilportal? Hvordan bruker vi levekårsindeksen, SSB og KOSTRA? Hvem sitter på den lokale folkehelsekompetansen? Er det kommunelegen, helsesøster, politi, organisasjoner eller andre? Utfordringen ligger i å trekke disse ressurspersonene inn i planarbeidet på en god og konstruktiv måte.

Prosess for planforankring i kommunene

Det foreligger ingen mal eller bestemt oppskrift på hvordan helseutfordringene i kommunene skal beskrives i samfunnsdelen. Men Sosial- og helsedirektoratet gir i rapporten om status for Helse i Plan-prosjektet noen signaler om betydningen og nødvendigheten av at folkehelse som tema bør omtales og synliggjøres i samfunnsdelen. Graden av presisjonsnivå og omfanget i samfunnsdelen må den enkelte kommune selv bestemme.

Rapporten inneholder eksempler på formuleringer fra Oppegård kommune i Akershus og Haram kommune i Møre og Romsdal.

Når det gjelder arealdelen, beskrives hovedproblemstillingen slik: Hvordan ”nedfeller” vi utfordringene fra samfunnsdelen til arealdelen? Hvordan synliggjøres formuleringene i samfunnsdelen, og hvordan kan arealplanen bidra til måloppnåelse for bedre folkehelse, f. eks. gjennom fysisk aktivitet, ernæring, universell utforming, trygge lokalsamfunn m.m. Igjen er det Oppegård kommune i Akershus som benyttes som eksempel på hvordan folkehelseformuleringer er nedfelt i arealplanen.

Så kommer vi til temaplaner som også kalles kommunedelplaner . Ordet kommunedelplan skal ikke gi assosiasjon til en bestemt geografisk del av kommunen, men brukes ofte som omtale av planen for et bestemt tema innen kommunen. Et hoveddilemma i veiledning og diskusjon med kommunene, er spørsmålet om det skal utarbeides en egen folkehelseplan. På den ene siden skal kommunen skaffe seg oversikt over folkehelseutfordringene i kommunen. På den andre siden kan en slik egen temaplan bidra til utvikling av folkehelse som en egen sektor, noe som er lite ønskelig. En måte å komme rundt dette dilemmaet på, kan være at kommunene utarbeider et ”folkehelseutfordringsdokument” eller et kommunalt strategidokument som gir føringer for i hvilke temaplaner folkehelsetiltak skal lanseres eller integreres i, f. eks. i en barne- og ungdomsplan, en kulturplan o.s.v. Et viktig poeng her er å unngå at plan som begrep ikke blir knyttet opp mot utfordringsdokumentet. På den annen side kan en egen temaplan for folkehelse være et egnet redskap under forutsetning av at temaplanen er utarbeidet og forankret i alle relevante sektorer.

Prosessark til hjelp i planforankringen i kommunene

I løpet av 2006 ble det utarbeidet egne prosessark som utgangspunkt for prosessen med forankringsarbeidet i kommunene. Hensikten med disse prosessarkene har vært at prosessarkene og de spørsmålene som ble stilt der, skulle være et relevant støtteredskap og bidrag til konkretisering av det kommunale forankringsarbeidet.

Sosial- og helsedirektoratet har merket seg at prosessarkene har vært oppfattet som nyttige i oppstartarbeidet fordi de har bidratt til konkretisering av arbeidet samtidig som de også har representert en læringsfaktor og bidratt til økt bevissthet omkring hvordan-spørsmålet, d.v.s. ”hvordan gjør vi det” når helseaspektet skal forankres i kommunalt planarbeid. Hovedtrinnene i prosessarbeidet har i hovedsak vært disse:

• Valg og prioritering av folkehelsetema
• Om hva og hvordan kan helse- og planfolk arbeide sammen
• Hvilke arenaer har vi behov for?
• Kan vi bygge på eksisterende samarbeidsarenaer?
• Hvilket kunnskapsbehov (oversiktsbehov) har vi i vår kommune?

Avslutning

Den nevnte rapporten fra Sosial- og helsedirektoratet om Helse i Plan-prosjektet omtaler erfaringene fra de 28 utprøvingskommunene, om behovet for et mer samordnet regionalt nivå og samhandling mellom fylke og kommune.

Rapporten har også egen omtale at tilretteleggingen av studietilbud i plan- og prosesskompetanse knyttet til masterutdanninger i folkehelsearbeid ved høgskolene i Vestfold og Bodø. Det har vært svært gode og positive prosesser mellom regionalt nivå og høgskolene. Fylkene har spilt en aktiv og positiv rolle i oppbyggingen av kompetanse, bl. a. med bidrag fra partnerskapsmidler til utvikling av studiene. Utdanningstlbudene i plan- og prosesskompetasne gir 15 studiepoeng i Vestfold og 30 studiepoeng i Bodø. Det var studieåpning i januar 2007 ved begge høgskolene. Fra høsten 2007 vil Høgskolen i Oslo i samarbeid med UMB (Universitetet for miljø- og biovitenskap på Ås) få et tilsvarende planstudium.

Sosial- og helsedirektoratet tar også sikte på å bygge opp en eksempeldatabase. Denne vil konkret kunne vise formuleringer på hvordan folkehelse er beskrevet i samfunnsdelen i kommunene. Kommuner som er i ferd med revisjon av sin kommuneplan og som ønsker å prioritere folkehelse, vil da på en lettvint måte kunne finne eksempler på målformuleringer i samfunnsdelen. En slik base vil dermed kunne være et viktig bidrag i oppstartsarbeidet med folkehelseplanlegging i kommunene. Det samme tenkes gjort for planer som angår arealdelen og for temaplaner. Man tar sikte på at Helsebiblioteket (emnebibliotek samfunnsmedisin og folkehelse) blir stedet for en slik eksempelformidling.

For nærmere opplysninger henvises til Prosjektrapport Helse i Plan for tidsrommet april 2006 - april 2007 og/eller til seniorrådgiver Asle Moltumyr , avd. miljø og helse, tlf. 24 16 31 69