Bakgrunn og formål

Norske myndigheter har over mange år gitt føringer om styrket samarbeid mellom helse- og omsorgstjenestene og frivilligheten. Noen nyere eksempler: Meld. St. 24 Lindrende behandling og omsorg (2019 - 2020), Meld. St. 15 (2022-2023) Folkehelsemeldingen, Meld. St. 24 (2022-2023) Fellesskap og meistring. Bo trygt heime, Meld. St. 9 (2023-2024) Nasjonal helse- og samhandlingsplan 2024 - 2027 (regjeringen.no) 

Den kommunale helse- og omsorgstjenesten har en plikt til å legge til rette for samarbeid med brukergruppenes organisasjoner og med frivillige organisasjoner som arbeider med de samme oppgaver som helse- og omsorgstjenesten, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-10 (lovdata.no). Spesialisthelsetjenesten er ikke pålagt en tilsvarende plikt.

Frivilligheten har en viktig rolle i samfunnet. De fleste kommuner har en frivilligsentral. Frivilligsentralene skal stimulere til frivillig innsats, være åpne møteplasser for befolkningen og være et bindeledd mellom kommunen og frivillig sektor (Forskrift om tilskudd til Frivilligsentraler (lovdata.no). Kommuner og sykehusene kan også ansette egne frivillighetskoordinatorer. 

I kommunene foregår frivillig innsats innenfor et bredt spekter av oppgaver, som idrett, kultur, helse og omsorg og på folkehelseområdet med temaer som inkludering, møteplasser og fellesaktiviteter. Eksempler på frivillig innsats i kommuner er besøks- og aktivitetsvenner, turgrupper, kulturelle aktivitetstilbud som musikk og underholdning og trivselstiltak for å forebygge ensomhet. Frivillige bidrar med transport til og fra aktiviteter og venner, og som trenere og assistenter ved deltakelse i fritidsaktiviteter innenfor for eksempel idrett eller musikk.

Selv om spesialisthelsetjenesten ikke har en lovfestet plikt til å legge til rette for samarbeid med frivilligheten, er det likevel mange sykehus som har et samarbeid med pasientorganisasjoner, frivillige organisasjoner og frivillige enkeltpersoner. Et vanlig eksempel er ordningen med frivillige sykehusverter. Sykehusvertene hjelper pasienter og pårørende med å finne frem på sykehuset, og tilbyr for eksempel følge til riktig avdeling eller poliklinikk.

Parallelt med føringene om styrket samarbeid med frivilligheten har Helsedirektoratet fått henvendelser både fra frivilligheten og fra helse- og omsorgstjenestene. Det har kommet ulike spørsmål knyttet til hvilke regler som gjelder for samarbeidet. Spørsmålene gjelder særlig samarbeid mellom den kommunale helse- og omsorgstjenesten og frivilligheten. Samlet viser henvendelsene at det er mye usikkerhet om regelverket når helse- og omsorgstjenesten samarbeider med frivilligheten.

Når frivillige tilbud og bistand gis som et supplement til kommunens eller sykehusets tjenestetilbud, må brukermedvirkning, forsvarlighet, pasientsikkerhet og personvern ivaretas. Helsedirektoratet ønsker gjennom rundskrivet å bidra til god overholdelse av regelverket i samarbeidet med frivilligheten. Rundskrivet beskriver og klargjør de rettslige rammene for samarbeidet og gir et grunnlag for utarbeidelse av lokale rutiner i kommuner og sykehus.  

Ved samarbeid på helse- og omsorgstjenestenes område, og særlig der pasienten eller brukeren har alvorlig demens eller andre omfattende hjelpebehov, kan forholdet til regelverket bli utfordret.  Eksempler på situasjoner som må unngås er:

• at tjenesten overlater oppgaver de selv har plikt til å yte til frivillige
• mangelfull involvering av pasienter, brukere og pårørende, med begrenset mulighet til å takke ja eller nei til frivillige tilbud
• deling av opplysninger i strid med taushetsplikten, ved at frivillige får tilgang på taushetsbelagte opplysninger uten at det er samtykket til dette
• at tjenestenes bruk av frivillige utfordrer pasientsikkerheten i tilfeller der pasient eller bruker har redusert evne til å ivareta egne interesser (for eksempel der pasient eller bruker har demens eller utviklingshemming)

Situasjoner beskrevet over vil være uheldig også for frivilligheten selv. Potensielt alvorlige hendelser som kan følge av slike mulige brudd på regelverket, vil kunne skade frivillighetens omdømme og svekke dens viktige rolle i samfunnet. Videre vil det kunne gjøre det vanskeligere for kommunen å samarbeide med frivillige organisasjoner. God overholdelse av regelverket er derfor en viktig forutsetning for samarbeidet mellom helse- og omsorgstjenesten og frivilligheten.

Målgruppe

Målgruppen for rundskrivet er:

• virksomheter og ledere i den kommunale helse- og omsorgstjenesten og i spesialisthelsetjenesten
• private tjenesteytere, herunder frivillige og ideelle organisasjoner, som yter helse- og omsorgstjenester etter avtale med kommunen eller regionalt helseforetak, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 siste ledd og spesialisthelsetjenesteloven § 2-1a 7. ledd (lovdata.no)

Virksomhetsledere har ansvar for å utarbeide nødvendige rutiner og gi nødvendig opplæring om roller, taushetsplikt mv. til ansatte som skal samhandle med frivillige på arbeidsplassen. 

Rettslige rammer

De viktigste rettslige rammene på området består av:

• lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven)
• lov om helsepersonell mv. (helsepersonelloven)
• lov om pasient- og brukerrettigheter (pasient- og brukerrettighetsloven)
• lov om spesialisthelsetjenesten mm. (spesialisthelsetjenesteloven)

Rundskrivet beskriver de konkrete bestemmelsene med særlig betydning for samarbeidet mellom helse- og omsorgstjenestene og frivilligheten.

Virkeområde og avgrensninger

Rundskrivet omhandler samarbeidet mellom helse- og omsorgstjenesten og frivillige organisasjoner, lag, foreninger og frivillige enkeltpersoner.

I rundskrivet forstås «frivillige» som personer som bidrar med sin tid, innsats og engasjement uten økonomisk vederlag, til beste for andre enn nære slektninger. Hvis en som er pårørende til en pasient eller bruker på et sykehjem hjelper også andre pasienter eller brukere mens vedkommende er til stede på sykehjemmet, kommer reglene for samarbeid med frivillige til anvendelse også overfor ham heller henne. 

Rundskrivet omhandler ikke helse- og omsorgstjenestens samarbeid med frivillige akutthjelpere. For veiledning om de rettslige rammene for dette samarbeidet, se nasjonal veileder: Etablering av akutthjelperordningen – Helsedirektoratet.

Samarbeid med frivilligheten på folkehelseområdet reiser få problemstillinger opp mot helselovgivningen. Slikt samarbeid faller derfor utenfor rammene for dette rundskrivet. Rundskrivet omhandler heller ikke samarbeid med frivilligheten innenfor andre samfunnsområder.

Pasienter og brukere har rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester fra kommunen og til nødvendige spesialisthelsetjenester fra spesialisthelsetjenesten. Denne retten korresponderer med kommunenes og de regionale helseforetakenes plikt til å tilby nødvendige helse- og omsorgstjenester og spesialisthelsetjenester.

Retten til nødvendig hjelp fra kommunen og spesialisthelsetjenesten setter rammer for helse- og omsorgstjenestens adgang til å involvere frivillige i virksomheten. Frivillig bistand kan være et supplement til helse- og omsorgstjenestene, men tjenestene kan ikke overlate ansvaret sitt etter helselovgivningen til frivillige hjelpere. Frivillig bistand kan ikke settes inn i stedet for tjenester som kommunen eller sykehuset har plikt til å yte. Dette betyr at det frivillige tilbudet må ligge utenfor kommunens og sykehusets sørge for-ansvar, eller være et tilbud som kommer i tillegg til de tjenestene pasient eller bruker har rett på. Hvis tjenesten blir oppmerksom på et nytt eller økt tjenestebehov som hører under sørge for-ansvaret, må denne hjelpen gis av tjenesteyterne, ikke av frivillige. 

Før oppstart av tilbud i regi av frivillige må kommunen eller sykehuset kvalitetsikre at pasienten eller brukeren mottar den bistanden vedkommende har rett til fra helse- og omsorgstjenesten, og at det frivillige tilbudet utgjør et supplement til tjenestene, ikke en erstatning for tjenester.

Å avgjøre om noe er et supplement som kan gis av frivillige, eller en nødvendig helse- og omsorgstjeneste som kommunen eller sykehuset har plikt til å yte, kan være en skjønnsmessig vurdering som må gjøres i hvert enkelt tilfelle. Det vil for eksempel være en skjønnsmessig vurdering om pasienten får dekket behovet for tilstrekkelig og tilrettelagt aktivitet i tråd med sine rettigheter, om pasienten har rett til et dagaktivitetstilbud, eller om den pårørende har rett på avlastning.  

Helsedirektoratet har fra flere hold fått et konkret spørsmål om hvorvidt sykehjem, sykehus og andre institusjoner kan opprette en frivillig våketjeneste for alvorlig syke og døende pasienter. Døende pasienter har rett på lindrende behandling og omsorg gjennom døgnet utfra sine individuelle og konkrete behov. Sykehjem og sykehus har tilsvarende et helhetlig sørge for- ansvar for at den døende pasienten får nødvendig tilsyn og hjelp. Helsepersonell må vurdere og ivareta pasientens behov. Hvis pasienten har behov for fastvakt for å sikre nødvendig tilsyn, trygghet og oppfølging, må dette ivaretas av virksomheten selv. 

Ved planlagt hjemmedød kan pasient og pårørende selv velge å samarbeide med naboer, venner og frivillige organisasjoner for avlastning og ekstra støtte. Ved planlagt hjemmedød kan frivillig våketjeneste derfor være et supplement til de helse- og omsorgstjenestene personen mottar. Kommunen må sikre at våketjenesten ikke blir en erstatning for tjenester som kommunen har plikt til å yte, og at reglene om helsepersonells taushetsplikt overholdes i ev. dialog med den frivillige.

Å sikre forsvarlighet og pasient- og brukersikkerhet er avgjørende for både kommuner og sykehus. Når helse- og omsorgstjenesten etablerer samarbeid med frivillige om tilbud til pasienter og brukere, har tjenesten ansvar for forsvarlighet og sikkerhet mv. i det frivillige tilbudet. 

Helse- og omsorgstjenestens ansvar for pasienter i heldøgns helseinstitusjoner som sykehjem og sykehus gjelder gjennom hele døgnet, og ansvaret gjelder alle sidene av oppholdet. Også overfor hjemmeboende og personer i omsorgsbolig eller bofelleskap vil kommunen ha et ansvar hvis ansatte tar kontakt med en frivillig organisasjon eller et frivillig tilbud på pasientens/brukerens vegne.

Helse- og omsorgstjenesten bør vurdere det aktuelle frivillige tilbudet med tanke på egnethet og forsvarlighet. Dette gjelder særlig når pasienten/brukeren har nedsatt kognitiv funksjon og enten ikke kan uttrykke egne opplevelser og behov, eller har en uttrykksmåte som det tar tid å bli kjent med. 

Tiltak for å sikre forsvarlighet i tilfeller der pasienten/brukeren har nedsatt kognitiv funksjon, er blant annet:

• rutiner som sikrer at den frivillige har klart definerte oppgaver
• rutiner som sikrer at ansatte som kjenner pasientens behov og uttrykksmåte er i nærheten under gjennomføringen av tilbudet

Ved ytelse av helse- og omsorgstjenester kan det oppstå feil, skader eller uheldige hendelser. Det hender også at helsepersonell har grenseoverskridende atferd eller misbruker sin olle til å gjøre overgrep eller begå tyveri. Tilsvarende er det risiko knyttet til frivillige tilbud og frivillig bistand. Hvis kommuner eller sykehus tar initiativ til frivillig bistand som et supplement til tjenesten, vil disse kunne bli holdt ansvarlige for feil eller skader som skjer under den frivillige bistanden.  For å forebygge feil og skader knyttet til frivillig bistand bør helse- og omsorgstjenesten sette inn tiltak i samarbeid med de aktuelle frivillige organisasjonene. Tiltak som kan redusere risiko er:

• rutiner for å sikre at pasienter og brukere som tilbys frivillig en-til-en-tilbud i hjemmet, som for eksempel en besøksvenn, selv kan ivareta egne interesser og styre relasjonen til den frivillige
• rutiner for å sikre at pasienten/brukeren som mottar et frivillig tilbud i hjemmet er i stand til å rapportere til den frivillige organisasjonen, hjemmesykepleien, eller pårørende hvis det skulle oppstå ubehagelige opplevelser.
• vurdering av personlig egnethet ved rekruttering av frivillige
• opplæring av de frivillige om virksomheten, rollen som frivillig, generelt om pasient/brukergruppen, kommunikasjon med pasient/brukergruppen, personvern, samarbeidet med de ansatte mm.
• oppfølging av de frivillige

Frivillige organisasjoner kan kreve fremleggelse av politiattest av en person som, lønnet eller ulønnet, utfører eller skal utføre oppgaver som innebærer et tillits- eller ansvarsforhold overfor mindreårige eller personer med utviklingshemming, jf. politiregisterforskriften § 34-1 (lovdata.no). Det kan imidlertid ikke kreves eller bes om politiattest for frivillige som bistår overfor andre brukergrupper, som for eksempel personer med demens.

I utgangspunktet bestemmer pasient eller bruker selv om han eller hun vil ta imot eller delta på et frivillig tilbud eller ikke. I motsetning til for helsehjelp, er det ikke noe krav om at en pasient eller bruker har samtykkekompetanse for selv å kunne takke ja eller nei til et frivillig tilbud. Hvis pasienten oppholder seg i sykehjem, sykehus eller en annen institusjon, har imidlertid institusjonen ansvaret for at eventuell deltakelse er forsvarlig i det enkelte tilfelle.

Hvis en pasient eller bruker har nedsatt kognitiv funksjon med betydning for vurderingsevne eller mulighet til å formidle sin mening, bør nærmeste pårørende involveres før en eventuell deltakelse. Nærmeste pårørende bør få uttale seg om pasient/bruker sine ønsker og interesser. Ved gjentakende aktiviteter vil det normalt ikke være nødvendig å involvere pårørende hver gang pasienten eller brukeren skal delta. Ved endrede forutsetninger for å delta, for eksempel endringer i tilstanden, bør tjenesten revurdere pasientens/brukerens deltakelse og ev. involvere nærmeste pårørende på nytt. 

På institusjoner bør arrangementer primært foregå i andre lokaler enn dagligstue eller spiserom hvor pasienter normalt oppholder seg, slik at de som ikke ønsker eller kan delta har mulighet til å skjerme seg uten å måtte være på rommet. Hvis dagligstuen er det eneste fellesrommet, bør virksomheten vurdere om det konkrete arrangementet kan foregå i dette rommet eller ikke. Det kan avhenge av lengden på arrangementet, behovene til de pasientene som ikke ønsker eller kan delta, mm.

Helsepersonells taushetsplikt er avgjørende for tilliten til helse- og omsorgstjenestene. Taushetsplikten gjelder også overfor frivillige organisasjoner og hjelpere jf. helsepersonelloven § 21 (lovdata.no). Helsepersonell kan ikke dele taushetsbelagte opplysninger med frivillige uten at det foreligger samtykke eller et unntak fra taushetsplikten.

Å overholde taushetsplikten er først og fremst det enkelte helsepersonellet sitt ansvar, men sykehjem, sykehus og andre helse- og omsorgstjenester skal tilrettelegge for at de ansatte kan oppfylle dette ansvaret. Tjenestene må organiseres slik at det er praktisk mulig å overholde taushetsplikten og utføre tjenester uten å røpe taushetsbelagte opplysninger til andre, herunder frivillige. Godt tilrettelagte bygninger og arealer kan gjøre det enklere å overholde taushetsplikten. Når det er frivillige til stede i fellesarealer, må ansatte være bevisste på å ikke dele taushetsbelagt informasjon. Hvis dagligstuen er det eneste aktuelle fellesrommet på institusjonen, må virksomheten vurdere konkret om frivillige kan oppholde seg her av hensyn til taushetsplikten. Det må også vurderes hvordan taushetsplikten kan overholdes ved besøk av frivillige på pasientrom der det ligger flere pasienter.

Med samtykke fra pasienten eller brukeren kan helsepersonell videreformidle nødvendige taushetsbelagte opplysninger til en frivillig hjelper. Hvis pasienten eller brukeren ikke har samtykkekompetanse i spørsmålet om å videreformidle taushetsbelagte opplysninger, kan nærmeste pårørende samtykke til videreformidling. Samtykke skal dokumenteres i pasientjournalen. 

Selv om det foreligger gyldig samtykke, er det viktig å begrense informasjonen til det som er nødvendig for utførelsen av oppgavene. Det er enklere å vurdere hvilke opplysninger den frivillige trenger, hvis den frivillige har klart definerte oppgaver. Deling av unødvendige taushetsbelagt informasjon må unngås. Ansatte kan snakke om generelle temaer som ikke bryter taushetsplikten, for eksempel trivsel, aktiviteter, eller daglige rutiner. Ansatte må unngå å diskutere pasienten eller brukerens helsestatus, diagnoser, behandlingsplaner eller andre sensitive opplysninger med frivillige.

De fleste frivillige organisasjoner og mange kommuner og sykehus har en ordninger de den frivillige skriver under på en taushetsavtale eller taushetserklæring. I tilfeller der pasienten eller brukeren eller nærmeste pårørende gir samtykke til at helsepersonell aktivt kan videreformidle taushetsbelagte opplysninger, bør også den aktuelle virksomheten vurdere å inngå taushetsavtale med den frivillige.

Gjennom taushetsavtalen forplikter den frivillige seg til å ikke videreformidle opplysninger om pasienter, brukere og pårørende som vedkommende blir kjent med eller erfarer i forbindelse med frivillig arbeid. Avtalen omfatter også det å ta og eventuelt dele bilder/video. 

En taushetsavtale er noe annet enn helsepersonellets lovpålagte taushetsplikt og må ikke forveksles med denne. Taushetsavtalen med den frivillige fritar ikke helsepersonellet fra deres taushetsplikt overfor den frivillige. Videreformidling av taushetsbelagte opplysninger til en frivillig uten samtykke, innebærer brudd på taushetsplikten.

Besøk av større grupper frivillige i fellesarealer, som for eksempel et kor eller en barnehage krever normalt ikke skriftlig taushetserklæring fra kordeltakerne eller barnehagebarna. Koret bør uansett orienteres om at de av respekt for pasienter og brukere ikke deler det de observerer. Barna bør få alderstilpasset informasjon om hvordan vi tar hensyn til de som er på for eksempel sykehuset, sykehjemmet eller dagsenteret.

Se mer informasjon om den helserettslige taushetsplikten i rundskriv til helsepersonelloven (helsedirektoratet.no).

Når helse- og omsorgstjenesten samarbeider med frivilligheten om tilbud til pasienter og brukere, bør virksomheten ha rutiner for å sikre at:

• frivillige tilbud gis som et supplement til nødvendig bistand fra kommunen eller sykehuset, ikke som en erstatning for tjenester
• tilbudet gjennomføres på en forsvarlig måte
• pasienter og brukere har mulighet til å takke ja eller nei til frivillige tilbud og arrangementer 
• helsepersonell overholder taushetsplikten overfor frivillige 
• frivillige underskriver taushetsavtaler

Før samarbeid inngås, bør virksomheten kartlegge:

• Hva slags aktiviteter egner seg for pasientene/brukerne som virksomheten yter tjenester til – fysisk, kognitivt, sansemessig og kulturelt?
• Hvilke aktiviteter, som virksomheten ikke er pliktige til å tilby og yte selv, kan være aktuelle å tilby som et supplement til pasienter/brukere?
• Hva skal til for at frivillige kan bidra?
• Hvor kan aktivitetene foregå og hvor bør de ikke foregå, for å sikre mulighet til å skjerme seg og for å skire at taushetsplikten overholdes? 
• Hvordan kan aktivitetene organiseres for å sikre at virksomheten kan ivareta sitt helhetlige ansvar?
• Krever forsvarlig gjennomføring av tilbudet deling av taushetsbelagte opplysninger med de frivillige?
• Hvilke rutiner må evt. etableres for innhenting av samtykker til at frivillige kan gis tilgang til taushetsbelagte opplysninger?
• Hvordan kan virksomheten sikre at pasientene/brukerne får takket ja eller nei til tilbudene? Hvordan kan pårørende involveres?
• Hva kreves av forsikringsordninger og rutiner for utgifts erstatning? 

Virksomheten bør utarbeide en plan for samarbeidet med frivilligheten om tilbud til pasienter/brukere. Planen bør evalueres etter en avtalt periode. Punkter i planen kan være:

• kontaktpersoner i virksomheten og den frivillige organisasjonen
• ansvarlig for rekruttering, opplæring og oppfølging av frivillige
• avklaringer av oppgaver frivillige kan og ikke kan gjøre 
• mal og system for taushetsavtaler mellom virksomheten og den enkelte frivillige
• rutine for invitasjon til tilbud og aktiviteter, med mulighet for å svare ja/nei
• rutine for frivillig bistand overfor personer med redusert evne til å formidle egne ønsker og interesser
• rutiner for involvering av nærmeste pårørende ved samarbeid med frivillige
• rutiner for overholdelse av taushetsplikten ved samarbeid med frivillige
• rutiner for forsvarlighetsvurderinger, identifisering av fare for svikt og for avvik og klager
• eventuelle behov for forsikringsordninger
• rutiner for utgiftsdekning