Styrende dokumenter knyttet til frivillighet i palliativ omsorg i kommunene

Lovgivning

Helse- og omsorgstjenester, inkludert palliativ omsorg, er et offentlig ansvar. Verdighetsgarantiforskriften (2011) § 3 pålegger kommunen en plikt til å tilrettelegge for lindrende behandling og en verdig død. Helse- og omsorgstjenesteloven (2010), helsepersonelloven (1999) og pasient- og brukerrettighetsloven (1999) setter krav om tjenestenes forsvarlighet og kvalitet. Dette innebærer blant annet at kommunen må sørge for at «tilstrekkelig fagkompetanse sikres i tjenestene» (Helse- og omsorgstjenesteloven, 2010, § 4-1). Fagkompetanse er altså et offentlig ansvar som ikke kan overlates til frivillige.

Likevel påpekes det i helse- og omsorgstjenesteloven (2010) § 3-10 at helse- og omsorgstjenesten skal legge til rette for samarbeid med frivillige organisasjoner som arbeider med de samme oppgavene som helse- og omsorgstjenesten. Men frivillig deltakelse må være i henhold til lovverket. Eksempel på dette er § 3-6 i pasient- og brukerrettighetsloven (2001) (rett til vern mot spredning av opplysninger), som slår fast at opplysninger skal behandles i samsvar med gjeldende bestemmelser om taushetsplikt.

Utdyping av rettslige aspekter og frivillig innsats i helsesektoren

Frivillig innsats i helsesektoren, inkludert i palliativ behandling, skal ikke bestå av helsehjelp. I helse- omsorgslovgivningen er utøvelse og tildeling av helsehjelp forbeholdt helsepersonell. Dette fremgår av helse- og omsorgstjenesteloven (2010) § 3-2, jf. helsepersonelloven (1999). Ulike typer helsehjelp kan ytes av ulike typer ansatte i helsevesenet. Et grunnleggende kriterium for å kunne yte helsehjelp er at man er helsepersonell eller i opplæring som helsepersonell. Grunnen til dette er blant annet at det gir kommunen kontroll og instruksjonsmyndighet over de som yter helsehjelp, og sikrer at helsehjelpen er forsvarlig, se helsepersonelloven (1999) § 4. Frivillige kan altså ikke yte helsehjelp, da de ikke er ansatte og ikke helsepersonell. Men frivillige kan yte annen innsats. Dette er forutsatt i helse- og omsorgstjenesteloven (2010) § 3-10. Denne paragrafen slår fast at kommunen har en plikt til å legge til rette for samarbeid med frivillige organisasjoner innenfor helseområdet. Bestemmelsen er ikke avgrenset til bestemte faglige områder, noe som betyr at frivillig innsats også kan ytes innenfor det palliative feltet. Frivillig innsats kan derfor lovlig benyttes til for eksempel kulturelle aktiviteter, våketjenester, følgetjenester, merkantile funksjoner og miljørettede tiltak, så lenge dette ikke dreier seg om helsehjelp. Kommunen kan bruke frivillige til slike funksjoner, men de kan også velge å ikke bruke frivillige.

I helselovgivningen ligger det et krav om forsvarlig helsehjelp. Forsvarlighetskravet innebærer at all helsehjelp som ytes, skal være forsvarlig. I dette ligger det blant annet at personalet skal ha rett og oppdatert kompetanse. Frivillig innsats retter seg ikke mot helsehjelp, men mot andre aspekter ved det å være pasient. En kan derfor ikke sette grenser mot frivillig innsats ved å henvise til forsvarlighetsprinsippet som gjelder for helsepersonellet. Den frivillige innsatsen skal være forsvarlig på andre måter og må bedømmes opp mot om den bidrar som en positiv sosial tilleggsfaktor i miljøet, skaper trygghet og hygge, og bygger og vedlikeholde mellommenneskelige relasjoner. Slik innsats er svært viktig for pasienter og brukere, og kan utfylle helsehjelpen som ytes av helsepersonell.

Frivilling innsats skal heller ikke erstatte helsepersonellets helseoppgaver. Helsepersonell har et strengt lovverk å forholde seg til, mens rollen til de frivillige ikke i særlig grad er tatt opp i helselovgivningen. Dette betyr at pliktene som hviler på helsepersonell, ikke kan overlates til frivillige. Derimot kan en ikke si at det er forbudt med frivillig innsats i helsevesenet. Frivillig innsats i helse- og omsorgssektoren er fullt lovlig, og ønskelig fra myndighetenes side. De kan bare ikke yte helsehjelp.

Dette betyr også at frivillige ikke har journalplikt eller dokumentasjonsplikt, mens de som er ansatt har en slik plikt, som de skal ivareta på vegne av det offentlige. Dette betyr at i den grad det er relevant for behandlingen av pasienten, skal journalplikten ivaretas av ansatt personell. Som frivillig er man kun et medmenneske, ikke yrkesutøver.

Det finnes ikke eget lovverk som direkte regulerer det frivillige arbeidet i helse- og omsorgstjenesten, men det øvrige lovverket setter altså noen rammer og begrensinger på de frivilliges rolle i de offentlige helse- og omsorgstjenestene. Det eneste lovverket som er direkte rettet mot frivillighet, er lov om register for frivillig virksomhet, som har som formål å forbedre og forenkle samhandling mellom frivillig virksomhet og offentlige myndigheter (Frivillighetsregisterloven, 2008).

Oppsummert kan vi si at offentlig helsehjelp, inkludert den som foregår i det palliative fagfeltet, er forbeholdt helsepersonell og et offentlig ansvar, men at frivillighet kan være et tillegg som kan berike omsorgen i dette feltet.

Andre sentrale offentlige dokumenter

Nasjonale faglige råd for lindrende behandling i livets sluttfase
Nasjonale faglige råd for lindrende behandling i livets sluttfase (Helsedirektoratet, 2018) er helsedirektoratets faglige råd på det palliative feltet. Dokumentet gir konkrete råd til faglige ansatte knyttet til det å gjenkjenne når pasienten nærmer seg livets slutt, kommunikasjon og pasientmedvirkning, ernæring og væskebehandling, omsorg og lindrende behandling, herunder legemiddelbehandling. Den omtaler imidlertid ikke frivilliges rolle i den palliative behandlingen eksplisitt.

Handlingsprogram for palliasjon i kreftomsorgen
Det nasjonale handlingsprogrammet for kreftomsorg (Helsedirektoratet, 2019) defineres som en nasjonal faglig retningslinje. Den har som mål å forbedre behandlingen av pasienter med inkurabel kreftsykdom med begrenset levetid, samt å sikre et likeverdig behandlingstilbud over hele landet. Det vektlegges at palliativ behandling ikke bare er for kreftpasienter, og de generelle delene av handlingsprogrammet er også relevante og aktuelle utenfor kreftomsorgen. I handlingsprogrammet ligger det et vedlegg 1.14, som omhandler hva frivilligheten i palliativ omsorg er, og hvordan organisering og oppgaver knyttet til palliasjon kan gjennomføres. Det er her et eget avsnitt som omhandler taushetsplikt og dokumentasjonsplikt for frivillige. Her omtales blant annet at taushetsplikt må avtales, og reguleres gjennom avtaler mellom den frivillige og virksomheten. Videre poengteres det at det er den enkelte institusjon som har det formelle ansvaret for sine frivillige, at frivillighetsarbeidet skal administreres og koordineres, og at de frivillige skal ha undervisning og opplæring før de tildeles oppgaver. Det slås også fast at de frivillige skal ha jevnlig oppfølging og veiledning i tjenesten.

NOU 2017:16. På liv og død: Palliasjon til alvorlig syke og døende
Den overordnede målsettingen for utredningen (NOU 2017: 16) var å gjennomgå og vurdere dagens palliative tilbud, og på bakgrunn av gjennomgangen foreslå tiltak for å styrke kvaliteten, bedre samhandlingen og øke kvaliteten. Utredningen vier et kapittel til frivillige i det palliative fagfeltet, og det hevdes at behovet for frivillig innsats vil øke, noe som ifølge utredningen tilsier at det trengs tilrettelegging for et systematisk samarbeid mellom frivillige og helse- og omsorgstjenesten, også i kommunen. Det ble foreslått som tiltak at det skal utvikles retningslinjer for å fremme frivillig innsats og samarbeid mellom kommunen, spesialisthelsetjenesten og frivillige innenfor palliativ omsorg.

Meld. St. 24 (2019–2020). Lindrende behandling og omsorg: Vi skal alle dø en dag. Men alle andre dager skal vi leve
Stortingsmeldingen (Meld. St. 24 (2019-2020)) omhandler forslag til hvordan lindrende behandling og omsorg kan utvikles til å møte dagens og fremtidens utfordringer. Den bygger på en forståelse om at det er ønskelig med et stort innslag av frivillighet i lindrende behandling fremover. Ifølge meldingen bør de frivilliges rolle utvikles i nært samarbeid med det offentlige, og et slikt samarbeid skal bidra til å utnytte potensialet som ligger i frivilligheten, og legge til rette for at frivillig sektor kan supplere offentlige tjenester. Det foreslås en utredning av samarbeid mellom frivillighet og helse- omsorgstjenestene innen lindrende behandling og omsorg for å se på mulighetene for å styrke dette.

Meld. St. 15 (2017-2018). Leve hele livet: En kvalitetsreform for eldre
Kvalitetsreformen Leve hele livet (Meld. St. 15 (2017-2018)) legger opp til å styrke frivilligheten, og den kommer med mange forslag til hvordan en kan løse arbeidet med frivillighet i eldreomsorgen. Et av prosjektene som blir beskrevet i reformen som et eksempel rettet mot frivillighet i palliativ omsorg, er prosjektet Tid som gave (Meld. St. 15 (2017-2018) s. 96).