Styrende dokumenter knyttet til kompetansebehov hos sykepleiere i kommunale akutte døgnplasser (KAD)

Lover og forskrifter

Lov om helsepersonell mv. (helsepersonelloven)

Lov om helsepersonell mv., også kjent som helsepersonelloven, ble vedtatt 2. juli 1999 og har som hovedformål å sikre kvalitet og sikkerhet i helsetjenesten. Loven regulerer rettigheter og plikter for helsepersonell og virksomheter som yter helsehjelp i Norge (§ 1). Den bidrar til å opprettholde tilliten mellom pasienter og helsepersonell ved å kreve at helsepersonellet utfører arbeidet sitt på en faglig forsvarlig måte, innhenter bistand eller henviser videre der dette er nødvendig eller mulig, og gir omsorgsfull hjelp og utøver etikk i yrkesutøvelsen (§ 4). Gjennom klare retningslinjer for autorisasjon, taushetsplikt og dokumentasjonsplikt legger loven grunnlaget for en trygg og effektiv helsetjeneste.

Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven)

I lys av økende krav til kvalitet og tilgjengelighet i helse- og omsorgstjenester er lov om kommunale helse- og omsorgstjenester (helse- og omsorgstjenesteloven) avgjørende for å sikre at sykepleiere og annet helsepersonell har de nødvendige rammebetingelsene for å yte forsvarlig omsorg. Denne loven er et viktig grunnlag for hvordan helse- og omsorgstjenester skal organiseres og leveres. Gjennom loven er kommunen forpliktet til å tilby alle personer som oppholder seg i kommunen, nødvendige helse- og omsorgstjenester. Loven slår fast at kommunen straks skal tilby eller yte helse- og omsorgstjenester når dette er påtrengende nødvendig. Dette ansvaret for øyeblikkelig hjelp gjelder undersøkelse, behandling eller annen hjelp som det er forsvarlig at kommunen yter. (§ 3-5). Kommunen har også ansvar for å sørge for at personer som oppholder seg i kommunen, har tilgang til heldøgns medisinske akuttberedskap (§3-2) og heldøgns medisinske akuttberedskap (§ 3-5). Loven har også som formål å sikre at ressursene utnyttes best mulig (§1-1), og at det er tilstrekkelig fagkompetanse i tjenestene (§ 4-1). Før samhandlingsreformen trådte i kraft 1. januar 2012, hadde kommunene allerede ansvar for å sikre at innbyggerne hadde tilgang til øyeblikkelig hjelp ved behov (St.meld. nr. 47 (2008-2009)). Med innføringen av KAD som en lovpålagt tjeneste ble dette ansvaret ytterligere utvidet. Fra januar 2016 trådte § 3-5 tredje ledd i kraft, som spesifiserer kommunenes plikt til å tilby døgnopphold for pasienter og brukere med behov for øyeblikkelig hjelp. januar 2017 ble plikten utvidet fra somatisk sykdom til å også gjelde for pasienter med psykiske helse- og rusmiddelproblemer.

Kvalitetsforskrift for pleie- og omsorgstjenestene

Denne forskriften skal bidra til å sikre at personer som mottar pleie- og omsorgstjenester etter kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven får ivaretatt sine grunnleggende behov med respekt for det enkelte menneskets selvbestemmelsesrett, egenverd og livsførsel (§ 1). § 3 angir en rekke føringer for oppgaver og innhold i tjenestene, blant annet for å sikre at brukerne av pleie- og omsorgstjenestene får tilfredsstilt grunnleggende behov. I KAD, som i andre kommunale helse – og omsorgstjenester, er det avgjørende at kravene følges nøye, slik at man sikrer forsvarlig behandling og oppfølging av pasientene.

Forskrift om nasjonal retningslinje for masterutdanning i avansert klinisk allmennsykepleie

I lys av økende behov for avansert sykepleiekompetanse i kommunale helse- og omsorgstjenester er forskrift om nasjonal retningslinje for masterutdanning i avansert klinisk allmennsykepleie et viktig virkemiddel for å sikre kvalitet og likeverdighet i utdanningen. Forskriften er fastsatt av Kunnskapsdepartementet og trådte i kraft 1. februar 2020. Formålet er å etablere en nasjonal standard for utdanning av avanserte kliniske allmennsykepleiere, og dermed bidra til kompetente tjenester over hele landet (§ 1). Forskriften stiller krav til læringsutbytte og definerer fire sentrale kompetanseområder som utdanningsinstitusjonene må oppfylle: klinisk vurdering og beslutningstaking, helsekompetanse og pasientveiledning, faglig ledelse og koordinering, og kunnskapsbasert fagutvikling og innovasjon (§ 2). Gjennom utdanningen skal sykepleiere utvikle avansert kompetanse til å gi helhetlig og sammensatt helsehjelp til pasienter i alle aldre, med særlig fokus på kroniske, akutte og komplekse tilstander. Forskriften understreker betydningen av tverrprofesjonelt samarbeid og aktiv involvering av pasienter og pårørende. Ved å stille nasjonale krav til både innhold og omfang av utdanningen legger forskriften grunnlaget for en felles faglig plattform og forbereder sykepleiere på å møte dagens og fremtidens behov i helse- og omsorgstjenestene.

Politiske styringsdokumenter

St.meld. nr. 47 (2008–2009). Samhandlingsreformen: Rett behandling – på rett sted – til rett tid, Meld. St. 16 (2010-2011). Nasjonal helse- og omsorgsplan (2011–2015) og Prop. 91 L (2010–2011). Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak).

Bakgrunnen for samhandlingsreformen, som ble innført 1. januar 2012, var behovet for å møte fremtidige helse- og omsorgsutfordringer, som en aldrende befolkning, flere med kroniske lidelser, og økende helsekostnader. Et av hovedmålene var å redusere unødvendige sykehusinnleggelser og styrke kommunenes rolle og ansvar i helse- og omsorgstjenestene. Intensjonen var å skulle bedre koordinerte tjenester, forebygge sykdom, og flytte behandling nærmere pasientene (St.meld. nr. 47 (2008–2009)). Et sentralt mål i reformen var at pasientforløp i størst mulig grad skulle ivaretas innenfor beste effektive omsorgsnivået (BEON). Det innebar at kommunene fikk ansvar for oppgaver som tidligere lå til spesialisthelsetjenesten – både før, i stedet for, og etter sykehusinnleggelse (St.meld. nr. 47 (2008–2009)). Ved stortingsbehandlingen av meldingen ble det gitt tilslutning til hovedlinjene i reformen (Innst. 212 S. (2009-2010)). I to påfølgende styringsdokumenter – Meld. St. 16 (2010-2011) og lovproposisjonen Prop. 91 L (2010–2011) – ble reformen så konkretisert gjennom flere virkemidler og tiltak. Ett av disse var en lovpålagt plikt for kommunene til å sørge for tilbud om døgnopphold for pasienter og brukere med behov for øyeblikkelig hjelp (Meld. St. 16 (2010-2011), s. 35-36; Prop. 91 L (2010–2011), s. 206-214). I lovproposisjonen ble døgnopphold for øyeblikkelig hjelp presisert til å være innleggelse av pasienter med behov for hjelp som er påtrengende nødvendig og hvor innleggelsen ikke er planlagt på forhånd (Prop. 91 L (2010–2011)). Plikten til å tilby døgnopphold skulle kun gjelde for de pasientgruppene som kommunen selv har mulighet til å utrede, behandle eller yte omsorg. I all hovedsak, skriver departementet, vil dette gjelde pasienter med kjente sykdommer som ved forverring av sin tilstand kan få en på forhånd kjent og avtalt behandling. I meldingen om samhandlingsreformen understrekes videre behovet for å utnytte helsepersonellets kompetanse mer effektivt (St.meld. nr. 47 (2008–2009)). Tett samarbeid mellom utdanningsinstitusjoner og praksisfeltet, samt vurdering av nye roller og oppgavefordelinger mellom leger og sykepleiere, ble trukket frem som viktige tiltak. Samhandlingsreformen er en retningsreform som markerte et skifte mot økt ansvar for helse- og omsorgstjenestene i kommunene. I årene etter at reformen ble innført, har kommunene fått ansvar for å håndtere pasienter med mer komplekse tilstander, slik at det i dag stilles høyere krav til kompetanse og kapasitet i de kommunale tjenestene.

Meld. St. 26 (2014-2015). Fremtidens primærhelsetjeneste – nærhet og helhet og Meld. St. 7 (2019–2020). Nasjonal helse- og sykehusplan 2020–2023

Meld. St. 26 (2014-2015) og Meld. St. 7 (2019–2020) er en videreføring av meldingen om samhandlingsreformen, med fokus på overføring av ansvar og oppgaver fra spesialisthelsetjenesten til kommunehelsetjenesten. Begge stortingsmeldingene legger vekt på å skape helhetlige og koordinerte tjenester der pasientens behov står i sentrum. Samhandling mellom spesialisthelsetjenesten og primærhelsetjenesten fremheves som avgjørende for å gi pasientene en sammenhengende opplevelse av tjenestene. I Meld. St. 7 (2019–2020), Nasjonal helse- og sykehusplan 2020–2023, introduseres helsefellesskap som et tiltak for å styrke samarbeidet mellom helseforetak, kommuner og fastleger. Formålet er å legge til rette for en koordinert innsats, hvor aktørene i fellesskap planlegger og utvikler helsetilbud som ivaretar forebygging, behandling og oppfølging på tvers av nivåene i helsevesenet. Begge meldingene fremhever kompetanseheving og økt bruk av tverrfaglige team som sentrale elementer. De understreker at mer komplekse pasientbehov krever både høyere kompetanse og en bredere tverrfaglig tilnærming, og påpeker at en bedre oppgavedeling mellom helse- og omsorgsnivåene kan gi bedre ressursutnyttelse og bidra til en mer effektiv og mer bærekraftig helsetjeneste. Disse prinsippene har direkte relevans for kommunale akutte døgnopphold (KAD), som håndterer pasienter med akutte og ofte sammensatte tilstander. KAD-enhetene er avhengige av tverrfaglige team med høy kompetanse for å sikre kvalitet og pasientsikkerhet. Et godt samarbeid mellom kommuner og helseforetak er avgjørende for at KAD skal kunne fungere som et effektivt og trygt alternativ til sykehusinnleggelse. For Stortingets behandling av meldingene, se: Innst. 255 S. (2019-2020) og Innst. 40 S. (2015-2016).

Meld. St. 9 (2023–2024). Nasjonal helse- og samhandlingsplan 2024-2027: Vår felles helsetjeneste

Stortingsmeldingen bygger videre på samhandlingsreformen og tidligere stortingsmeldinger, med fokus på bedre organisering, styrket samhandling mellom tjenestenivåer, og økt vekt på forebygging, tidlig innsats og brukermedvirkning. Den legger særlig vekt på styrking av primærhelsetjenesten og kommunenes ansvar, med mål om å sikre helhetlige pasientforløp og mer effektiv ressursbruk. Et sentralt tema er kompetanseutvikling for helsepersonell, spesielt sykepleiere, for å håndtere stadig sykere pasienter og akutte situasjoner i lokalbaserte tjenester som KAD, intermediærtjenester og lokalmedisinske sentre. Meldingen understreker behovet for å vurdere oppgavefordelingen i helsetjenesten og sikre riktig bruk av helsekompetanse: «Dersom helsefaglig kompetanse er nødvendig, må det sørges for at oppgavene til enhver tid ivaretas på riktig kompetansenivå, samtidig som kravet til forsvarlighet legges til grunn» (Meld. St. 9 (2023–2024), s. 16). Det legges opp til at kommunene må gjøre systematiske vurderinger av om formell helsekompetanse er nødvendig for oppgaveutførelsen, eller om oppgavene kan ivaretas av personell uten slik kompetanse. For Stortingets behandling av meldingen, se: Innst. 387 S. (2023-2024).

Nasjonale strategier og veiledere

Kompetanseløft 2025

Kompetanseløft 2025 er en strategi for å styrke rekruttering, kompetanse og fagutvikling i den kommunale helse- og omsorgstjenesten og den fylkeskommunale tannhelsetjenesten for perioden 2021–2025. Strategien ble lansert av Solberg-regjeringen i 2020 og bygger videre på erfaringene fra Kompetanseløft 2020. Den omfatter over 60 tiltak fordelt på fire strategiske områder: rekruttering og utvikling av personell, brukermedvirkning og tverrfaglig samarbeid, forskning og fagutvikling i kommunal sektor, og ledelse og samhandling. Strategien svarer på økende behov som følge av en aldrende befolkning og mer komplekse helsetilstander, og er ment å sikre en bærekraftig og kompetent arbeidsstyrke. Planen vektlegger utvikling av både grunn- og spesialkompetanse, etter- og videreutdanning, bedre arbeidsvilkår og økt rekruttering. Robusthet i møte med teknologiske endringer, nye behandlingsformer og velferdsteknologi er sentralt, sammen med tverrfaglig samarbeid for helhetlige tjenester. Kompetanseløftet er særlig relevant for sykepleiere i kommunale tjenester, inkludert KAD, der økt fagutvikling og spesialisering styrker evnen til å håndtere akutte og komplekse tilstander. Sykepleiernes kompetanse er avgjørende for forsvarlig akuttbehandling utenfor sykehus, og planen skal sikre nødvendig faglig og teknologisk tyngde for fremtidens krav.

Kommunenes plikt til øyeblikkelig hjelp døgnopphold – Veiledningsmateriell (2016)

Denne veilederen, som er den fjerde i rekken fra Helsedirektoratet, gir retningslinjer og anbefalinger for hvordan kommuner skal organisere og tilby KAD. Dette er en del av ansvaret som ble overført fra spesialisthelsetjenesten til kommunene gjennom samhandlingsreformen, og har som mål å gi pasienter et akutt behandlingstilbud på lokalt nivå. Veilederen forklarer hvordan kommunene skal oppfylle sin plikt til å tilby KAD-plasser, og gir råd om organisering, pasientforløp, og samarbeid mellom ulike tjenester. Tjenesten er beregnet på pasienter som har behov for umiddelbar helsehjelp, men som ikke trenger å legges inn på sykehus. Tjenesten kan for eksempel være aktuell ved forverring av kroniske sykdommer, infeksjoner, eller fallskader. Det understrekes at kommunene må sikre at de har tilstrekkelig kompetanse og ressurser tilgjengelig til å gi forsvarlig behandling. I veilederen påpekes det at tett samarbeid mellom fastleger, legevakt, hjemmetjeneste, sykehus og andre relevante aktører er viktig for å lykkes med KAD. Det sies videre at god pasientflyt og rask vurdering av pasientens tilstand er avgjørende for at tjenesten skal fungere effektivt. Veilederen fremhever også at tjenesten må være tilgjengelig 24/7 og ha kapasitet til å håndtere akutte tilstander. Veilederen vektlegger at det er behov for høy sykepleiekompetanse i KAD-enheter. Sykepleiere beskrives som sentrale i driften av døgnoppholdene, og det slås fast at døgnkontinuerlig tilstedeværelse av sykepleier er nødvendig for å sikre faglig forsvarlig observasjon og behandling av pasientene. Sykepleiere må ha solid klinisk erfaring, gjerne med akuttmedisin, og evne til å handle raskt og selvstendig i uforutsette situasjoner. De må dermed ha bred kompetanse innen diagnostikk, behandling, og overvåking av pasienter med ulike medisinske behov. Det understrekes også at sykepleiere i KAD-enheter må samarbeide tett med leger og annet helsepersonell, og ha kunnskap om både kommunale og spesialisthelsetjenestens tilbud. Kompetansen hos sykepleiere er derfor avgjørende for å sikre god kvalitet på tjenesten, og for at pasientene skal få riktig behandling i tide.

Offentlige utredninger

NOU 2023: 4. (2023). Tid for handling: Personellet i en bærekraftig helse- og omsorgstjeneste

Helsepersonellkommisjonen peker i sin utredning på store utfordringer knyttet til bemanning og kompetanse i helse- og omsorgstjenestene i Norge. Kommisjonen vektlegger at behovet for tjenester vil øke kraftig som følge av en aldrende befolkning og økt sykdomsbyrde, mens tilgangen på kvalifisert personell ikke vil holde tritt. I utredningen understrekes det at dagens organisering av tjenestene ikke er bærekraftig. For å møte fremtidens behov foreslås tiltak som bedre ressursutnyttelse, mer forebygging, digitale løsninger og økt ansvar for ulike yrkesgrupper, inkludert sykepleiere og helsefagarbeidere. Kompetanseutvikling, etterutdanning og gode arbeidsvilkår fremheves som avgjørende for å rekruttere og beholde helsepersonell. Et tydelig behov for styrket sykepleiekompetanse fremheves, og i utredningen vektlegges det blant annet at sykepleiere må ha bredere og mer spesialisert kompetanse for å håndtere komplekse pasientforløp lokalt. KAD-enhetene er sentrale for å avlaste sykehusene og må derfor ha høy klinisk kompetanse for at forsvarlig akuttbehandling skal være sikre. Da den nasjonale helse- og samhandlingsplanen ble lansert i 2024, omfattet den flere anbefalinger fra helsepersonellkommisjonen.