Utarbeidet av Helsedirektoratet 1. januar 2022.

Helsedirektoratet er i  gitt myndighet til å ilegge overtredelsesgebyr til behandlere som forskriver i strid med eller forskrift gitt i medhold av denne (). Helsedirektoratet har delegert denne myndigheten til Helfo.

Overtredelsesgebyr er en administrativ reaksjon. Formålet er å øke etterlevelsen av regelverket ved forskrivning av legemidler, næringsmidler og medisinsk forbruksmateriell, og på denne måten sørge for at trygden ikke påføres unødvendige utgifter.

Ansvaret for forskrivning er gitt til behandlerne gjennom ordningene med forhåndsgodkjent refusjon og individuell stønad.

Innføringen av overtredelsesgebyr på dette området har sin bakgrunn i både individual- og allmennpreventive hensyn.

Behandlere som har forskrevet i strid med kan ilegges overtredelsesgebyr. Dette gjelder uavhengig av om den enkelte behandler for eksempel er selvstendig næringsdrivende eller i et ansettelsesforhold. Dette ble lagt til grunn i forarbeidene til folketrygdloven § 25-6 a (Prop. 62 L (2018 – 2019) kapittel 7.4). Departementet vurderte at utformingen av styringssystemene i virksomheten ikke hadde betydning for om overtredelsesgebyret skulle innføres eller ikke. 

Overtredelsesgebyr kan ilegges når en behandler uaktsomt eller forsettlig har forskrevet legemidler, næringsmidler eller medisinsk forbruksmateriell i strid med eller tilhørende forskrifter. Det er også et krav at forskrivningen kan føre til uberettiget utbetaling av trygdeytelser.

Overtredelsesgebyr som sanksjon må ses i sammenheng med andre reaksjoner, som spesifikk informasjon om regelverket, pålegg om å endre praksis, tilbakekreving, tap av retten til å praktisere for trygdens regning og/eller anmeldelse.

Det må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle om det er grunner til å ilegge et overtredelsesgebyr. I noen tilfeller kan ett brudd på regelverket være alvorlig. I andre tilfeller kan det være avdekket flere brudd på regelverket som samlet sett gir grunnlag for en reaksjon. Det kan for eksempel være aktuelt å ilegge overtredelsesgebyr når behandleren

• har oppgitt uriktig diagnose for å kunne forskrive på blå resept, eller på annen måte har gitt uriktige opplysninger om pasienten eller grunnlaget for forskrivningen
• benytter reservasjonsretten mot bytte av legemidler uten at det er grunnlag for dette
• ikke har innrettet seg etter tidligere informasjon eller pålegg om endring av praksis

Det er ikke nødvendig at det har skjedd en uberettiget utbetaling av trygdeytelser for at det kan ilegges et overtredelsesgebyr; det er tilstrekkelig at feilforskrivningen kan føre til en slik uberettiget utbetaling.

Ved ileggelse av overtredelsesgebyr er det ikke et krav om at behandleren selv har mottatt en økonomisk fortjeneste eller annen fordel.

Krav til skyld

Skyldkravet er beskrevet i . For at bestemmelsen skal komme til anvendelse, må behandleren uaktsomt eller forsettlig forskrive i strid med og tilhørende forskrifter.

Skyldspørsmålet vurderes av Helfo, og Helfo må vurdere om behandleren visste, eller burde ha visst, at forskrivningen var i strid med regelverket.

Minstekravet for å konstatere uaktsomhet er at behandleren er å bebreide for å ha handlet som vedkommende har gjort, sammenlignet med hva som kan forventes av en alminnelig fornuftig person. Det er grov uaktsomhet når den aktuelle handling eller unnlatelse innebærer et markert avvik fra vanlig forsvarlig handlemåte. For at en overtredelse av reglene skal være forsettlig, må vedkommende ha foretatt handlingen eller unnlatelsen bevisst, og med vilje.

Det forventes at behandlere er klar over at enhver forskrivning beror på en konkret vurdering av om vilkårene i det enkelte tilfelle er oppfylt, og at det stilles et strengt krav til deres aktsomhet som profesjonelle aktører.

Det er et strengere beviskrav i saker om overtredelsesgebyr enn i saker der reaksjon ikke kan anses som straff etter Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 6.  I rettspraksis er det stilt krav til «klar sannsynlighetsovervekt», jf. Rt. 2012 s. 1556.  Dette betyr at beviskravet er strengere enn alminnelig sannsynlighetsovervekt, og at Helfo må være sikrere på at behandleren faktisk er ansvarlig for overtredelsen. Kravet til klar sannsynlighetsovervekt gjelder derfor både feilforskrivningen og skyldkravet.

«Kan-regel»

Helfo kan ilegge overtredelsesgebyr etter når brudd på regelverket blir avdekket. Det skal foretas en skjønnsmessig vurdering av om overtredelsesgebyr er riktig reaksjon i det enkelte tilfellet, det vil si en «kan-regel».

I departementets vurdering i Prop. 62 L (2018 – 2019) punkt 7.4 står det følgende:

Ved å gi Helfo mulighet til å foreta en skjønnsmessig vurdering av om overtredelsesgebyr skal ilegges, oppnås større fleksibilitet når det gjelder å tilpasse reaksjonen til den konkrete situasjonen og velge det reaksjonsmiddelet som framstår best egnet i det enkelte tilfellet.

Ved vurderingen av om det skal ilegges overtredelsesgebyr overfor behandlere kan det blant annet legges vekt på

• skyldgrad
• overtredelsens omfang
• tidligere mottatt spesifikk informasjon eller pålegg om endring av praksis
• fordeler som er eller kunne vært oppnådd for behandleren

Det understrekes at listen ikke er uttømmende, og at også andre momenter kan tillegges vekt i en helhetsvurdering.

Ved utmåling av overtredelsesgebyr etter , jf. , skal det foretas en individuell utmåling av gebyret innenfor den øvre rammen på 2G. Se nav.no for informasjon om hva grunnbeløpet utgjør i kroner.

Ved utmålingen vil det legges særlig vekt på alvorlighetsgraden av overtredelsen, og sentrale momenter som vil kunne inngå i vurderingen er

• skyldgrad
• overtredelsens omfang
• tidligere mottatt spesifikk informasjon eller pålegg om endring av praksis
• gjentatte, systematiske feilforskrivninger
• fordeler som er eller kunne vært oppnådd for behandleren

Det bemerkes at listen over momenter ikke er uttømmende, og at også andre momenter vil kunne tas med i vurderingen av nivå ved fastsettelsen av overtredelsesgebyret.

Veiledning om utmålingsgrad

Utmålingsgrad: Fra 1/10 G til og med 1/2 G

Feilforskrivninger som vanligvis hører inn under denne kategorien, er der det foreligger lavere grad av skyld, der det er avdekket et mindre omfang av feil, eller der feilforskrivningen i seg selv vurderes som mindre alvorlig.

Utmålingsgrad: Fra 1/2 G til og med 1 G

Feilforskrivninger som vanligvis hører inn under denne kategorien, er der det foreligger en større grad av skyld, eller der overtredelsens omfang er av en viss størrelse. Det samme vil gjelde der det foreligger gjentatte, systematiske feilforskrivninger, eller der behandler tidligere har mottatt spesifikk informasjon eller pålegg om endring av praksis.     

Utmålingsgrad: Fra 1 G til og med 2 G

Feilforskrivninger som vanligvis hører inn under denne kategorien, er der forskriver har utvist en betydelig grad av skyld eller tidligere har blitt ilagt et overtredelsesgebyr for samme type feilforskrivning. Det samme vil gjelde feilforskrivninger av en betydelig størrelsesorden, eller der behandleren har oppnådd fordeler ved feilforskrivningen.

I forhåndsvarselet og vedtaket skal det fremgå hva som er begrunnelsen for utmålingen, og hva gebyret utgjør i kroner på det aktuelle tidspunktet.

Vedtak om overtredelsesgebyr er omfattet av forvaltningslovens bestemmelser. Vedtaket er et enkeltvedtak etter første ledd bokstav b jf. bokstav a.

Overtredelsesgebyr regnes som en administrativ sanksjon. Dette innebærer at forvaltningslovens regler om administrative sanksjoner i kapittel IX kommer til anvendelse, jf. forvaltningsloven § 43 og §§ 47 til 50.

Dersom saken avsluttes uten at det ilegges overtredelsesgebyr, skal behandleren underrettes dersom det er gitt forhåndsvarsel, jf. forvaltningsloven § 49. Grunnlaget for at saken avsluttes, skal angis kort.

Forhåndsvarsel

Når Helfo vurderer å ilegge et overtredelsesgebyr, må saken forberedes i samsvar med de alminnelige saksbehandlingsreglene som følger av forvaltningsloven. Dette innebærer at Helfo skal sørge for at saken er så godt opplyst som mulig, før de treffer et vedtak, jf. , og at behandleren må få mulighet til å uttale seg før vedtaket treffes, jf. . Helfo skal derfor sende et forhåndsvarsel til behandleren om at de vurderer å ilegge overtredelsesgebyr. Varselet skal gjøre rede for hva saken gjelder, og må ellers inneholde det som anses påkrevd for at behandleren kan ivareta sine interesser på en forsvarlig måte. Det må fremgå av varslet hvilke feilforskrivninger overtredelsesgebyret gjelder.

I Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 6 nr. 1 er det innfortolket et vern mot selvinkriminering. Dette innebærer at den som får en sanksjonssak mot seg, ikke kan pålegges «under trussel om tvang» å gi opplysninger om forhold av betydning for sanksjonsspørsmålet.

En sanksjonssak anses å være åpnet fra det tidspunktet Helfo sender et forhåndsvarsel om overtredelsesgebyr. I forhåndsvarselet skal Helfo derfor orientere om selvinkrimineringsvernet, altså retten til ikke å uttale seg eller utlevere dokumenter eller gjenstander som kan medføre overtredelsesgebyr eller annen straff for behandleren.

Krav til begrunnelse

Et vedtak om overtredelsesgebyr skal begrunnes, jf. . De formelle kravene til begrunnelsen følger av . Kravet til begrunnelse bidrar til å sikre gjennomtenkte beslutninger fra forvaltningen. I begrunnelsen skal det vises til de faktiske forholdene vedtaket bygger på, hvilke regler som er overtrådt, og at vilkårene for overtredelsesgebyr er oppfylt.

Begrunnelsen skal sikre at parten forstår vedtaket og retter seg etter det. Begrunnelsen er også viktig når parten skal vurdere en eventuell klage, og klagebehandlingen blir enklere dersom vedtaket er godt begrunnet.

Den konkrete vurderingen (subsumsjonen), der faktum vurderes opp mot rettsreglene, er en viktig del av begrunnelsen. Vedtaket om overtredelsesgebyr må fremstå som et selvstendig vedtak, slik at det eventuelt kan prøves av domstolene.

Saksbehandlingstid

Helfo skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold, jf. . Den som er varslet om overtredelsesgebyr, har krav på at en endelig avgjørelse skjer innen rimelig tid. jf. Den europeiske menneskerettskonvensjon art. 6. Hva som er å anse som rimelig tid, må avgjøres konkret i hver enkelt sak. I denne vurderingen vil relevante momenter være sakens kompleksitet og om tidsbruken skyldes behandleren eller myndighetene. Det vil være av særlig betydning om det finnes perioder av inaktivitet som ikke skyldes behandleren.

Dersom en behandler klager på et ilagt overtredelsesgebyr, bør Helfo gjøre Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten (Helseklage) oppmerksom på at saken bør prioriteres.

Klage og anke

Behandleren kan klage på vedtak om ileggelse av overtredelsesgebyr til Helseklage, jf. fjerde ledd.  Klagefristen er 6 uker, jf. folketrygdloven 21-12 femte ledd. Vedtakene fra Helseklage er unntatt fra anke til Trygderetten etter forskrift om unntak fra anke til Trygderetten § 1 bokstav d, jf. folketrygdloven § 21-12 fjerde ledd.

Utsatt iverksettelse

Virkningen av et forvaltningsvedtak inntrer som hovedregel fra det tidspunktet vedtaket er gyldig truffet, eller fra det tidspunktet som er fastsatt i vedtaket. Dette gjelder selv om behandleren klager på vedtaket.

Forvaltningsorganet har en skjønnsmessig adgang til å beslutte utsatt iverksettelse av vedtak både ved klagebehandling og ved søksmål, jf. forvaltningsloven § 42. Om en slik utsatt iverksettelse bør gis, beror på en avveining: Hvilken interesse har det offentlige, eller motstående private interesser, i at vedtaket gjennomføres straks.

I saker om administrative reaksjoner, som overtredelsesgebyr, vil det være større grunn til å gi utsatt iverksettelse sammenlignet med andre forvaltningssaker, jf. uskyldspresumsjonen i Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 6 nr. 2 jf. artikkel 6 nr. 1.  Som hovedregel skal Helfo derfor gi utsatt iverksettelse i saker som gjelder ileggelse av overtredelsesgebyr.

Helfo skal begrunne avslag på anmodning om utsatt iverksettelse. Beslutningen av om det gis utsatt iverksettelse eller ikke, er ikke et enkeltvedtak og kan derfor ikke påklages.

Betaling og innkreving av overtredelsesgebyr

Oppfyllelsesfristen for betaling av overtredelsesgebyr er fire uker fra vedtaket ble truffet, jf. forvaltningsloven § 44 femte ledd første punktum. Dette gjelder med mindre noe annet er bestemt i vedtaket om overtredelsesgebyr eller på et senere tidspunkt, jf. samme bestemmelse annet punktum.

Statens innkrevingssentral (SI) ved Skatteetaten skal kreve inn overtredelsesgebyret.  

Foreldelse

Adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr foreldes etter to år, jf. folketrygdloven § 25-6 a tredje ledd. Fristen regnes fra tidspunktet overtredelsen fant sted, og avbrytes ved at det gis forhåndsvarsel eller treffes vedtak om overtredelsesgebyr.

Overtredelsesgebyr regnes ikke som straff i henhold til Grunnloven § 96, men er å anse som straff etter EMK. Det betyr at rettsikkerhetsgarantier som følger av EMK må oppfylles ved ileggelse av overtredelsesgebyr. Dette er omtalt nærmere i Prop. 60 L (2017-2018) og Prop. L 62 (2018-2019).

Overtredelsesgebyr må ha klar lovhjemmel. Dette følger både av legalitetsprinsippet i Grunnloven § 113 og av EMK artikkel 7. Lovhjemmelen for å ilegge reaksjoner som etter EMK artikkel 7 er straff, må oppfylle kravene til tilgjengelighet og forutsigbarhet som er utviklet gjennom praksisen i Den europeiske menneskerettsdomstolen. Hjemmelen må være tilgjengelig og tilstrekkelig presist utformet, slik at behandlerne har mulighet til å forutse når Helfo kan ilegge et overtredelsesgebyr.

Vernet mot gjentatt straffeforfølgning i Den europeiske menneskerettskonvensjon tilleggsprotokoll artikkel 4 innebærer et vern mot å bli straffeforfulgt for et forhold man på et tidligere tidspunkt er endelig frikjent eller domfelt for (forbud mot dobbeltstraff). Dersom det er ilagt overtredelsesgebyr for en feilforskrivning, kan det samme forholdet ikke anmeldes. På samme måte kan det ikke fattes vedtak om overtredelsesgebyr dersom et forhold er anmeldt og det er avsagt rettskraftig dom i straffesaken. Det samme gjelder i saker som ender med påtaleunnlatelse. Dersom politiet henlegger en sak uten at dette anses for å være en endelig avgjørelse, kan administrativ forfølgning fortsette. En henleggelse av kapasitetshensyn kan ikke anses som en endelig avgjørelse, og det kan ilegges overtredelsesgebyr.

Kravene til bevis i straffesaker hos påtalemyndighetene er forskjellige fra administrativ ileggelse av overtredelsesgebyr. Dersom en sak henlegges på bevisets stilling, må det vurderes konkret i den enkelte sak om det er hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr. Dersom Helfo vurderer at det ikke er grunnlag for å henlegge saken, bør det vurderes hvorvidt denne avgjørelsen skal påklages.

Når en sak vurderes anmeldt, er det viktig å ta hensyn til foreldelsesspørsmålet, slik at ikke begge sanksjonsmulighetene faller bort på grunn av foreldelse, jf. blant annet straffeloven § 86. Valg av spor, det vil si overtredelsesgebyr eller straffeforfølgning via politi og påtalemyndighet, bør avklares så snart som mulig i enkeltsaker. Det vises i den forbindelse til anmeldelsesinstruksen.