Bakgrunn

Til enhver tid er det barn og unge som har behov for et sammensatt tjenestetilbud med oppfølging som involverer flere aktører i velferdstjenestene. Noen vil ha slike behov allerede fra fødselen av, og andre vil få behov for slike tjenester underveis. For å styrke oppfølgingen av utsatte barn, unge og deres familier, er det med virkning fra 1. august 2022 vedtatt bestemmelser om samarbeid, samordning, barnekoordinator og individuell plan.

Det er endringer og nye bestemmelser i helse- og omsorgstjenesteloven, spesialisthelsetjenesteloven, psykisk helsevernloven, tannhelsetjenesteloven, pasient- og brukerrettighetsloven, barnevernsloven, barnehageloven, opplæringsloven, privatskoleloven, sosialtjenesteloven, NAV-loven, krisesenterloven, familievernkontorloven og integreringsloven. 

Veilederen omtaler disse bestemmelsene:

• Plikt for velferdstjenestene til å samarbeide uten at samarbeidet er knyttet til en enkelt sak  (samarbeid på systemnivå) 
• Plikt for velferdstjenestene til å samarbeide i enkeltsaker (samarbeid på individnivå)
• Samordningsplikt for kommunen 
• Rett til barnekoordinator   
• Rett til individuell plan (IP)

Hensikten med veilederen er å forklare bestemmelsene nærmere, tydeliggjøre ansvar og myndighet, gi veiledning om hvordan pliktene kan ivaretas, og være et praktisk verktøy for implementering av de nye eller endrede bestemmelsene.

Veilederen beskriver lovendringene som er relevante for samarbeid på tvers av tjenestene, og gir ikke sektorspesifikk veiledning. 

Målgruppe for veilederen

Målgruppen for veilederen er de velferdstjenestene som er omfattet av lovendringene og retter seg mot 

• kommune, fylkeskommune, stat og private aktører som tjenesteeiere
• ledere og ansatte i tjenester og sektorer som er involvert i oppfølgingen av barn, unge og familier 

Barn, unge og deres familier kan også finne nyttig informasjon i veilederen.

Barnets beste og barnets rett til å bli hørt

En helhetlig og samordnet oppfølging forutsetter at barna involveres. Barn har rett til å bli hørt og barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger fra det offentlige som berører barn. Dette følger av Grunnloven § 104, barnekonvensjonen artikkel 3 og 12 og flere av velferdstjenestelovene. Dette følger også av FN-konvensjonen om rettigheter til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD) artikkel 7. 

FNs barnekomité utgir generelle kommentarer om tolking av enkelte artikler i barnekonvensjonen eller særlig viktige spørsmål. Barnekomitéen har blant annet gitt en generell kommentar til artikkel 3 (regjeringen.no) og generell kommentar til artikkel 12 (regjeringen.no). 

Barnets medvirkning er nødvendig for å kunne vurdere hva som er til barnets beste. Barnets rett til å bli hørt og barnets beste er grunnleggende hensyn

• ved samarbeid uten at samarbeidet er knyttet til en enkeltsak (samarbeid på systemnivå)
• når det samarbeides med andre velferdstjenester i enkeltsaker (samarbeid på individnivå)
• ved avgjørelse av hvem som skal samordne tjenestetilbudet
• ved oppfyllelse av rett til barnekoordinator, alminnelig koordinator og individuell plan

Veilederen omtaler derfor involvering av barn under de enkelte kapitlene.

Komplekse utfordringer

Komplekse utfordringer som går på tvers av ulike ansvarsområder, kalles gjerne gjenstridige problemer (wicked problems). Dette er samfunnsproblemer som er vanskelige å løse nettopp fordi de krever innsats som går på tvers av samfunnsområder og forvaltningsgrenser (Fafo, 2020). Når ingen enkelt aktørs tiltak er tilstrekkelig og ingen tar eierskap til helheten i utfordringene barnet eller ungdommen har, finnes det en risiko for at barnet/ungdommen ikke får den hjelpen de behøver. Utfordringene kompliseres ytterligere av at de ulike tjenestene gjerne har ulik tilnærming og problemforståelse. 

Kjennetegn ved «wicked problems» er manglende logiske sammenhenger mellom årsak til et problem og konsekvenser. Rasjonelle måter å «temme» utfordringene på har vært å dele opp problemene gjennom spesialisering. Spesialisering kan bidra til fragmenterte tjenester som ikke ivaretar helheten. Det er derfor nødvendig å akseptere at gjenstridige problemer er gjenstridige, og erkjenne at utfordringene ikke kan spesialiseres bort. Økt samarbeid og brukermedvirkning kan bidra til å redusere utfordringen (Vold Hansen og Ramsdal 2014). 

For å kunne møte denne typen utfordringer best mulig er det viktig at tjenestene samordnes og samarbeider. Difi har definert samordning som «en prosess der selve kjernen er at mål, verdier, aktiviteter, ressurser eller andre premisser blir sett i sammenheng, prioritert, avveid og tilpasset til hverandre». Det er i denne sammenheng viktig å understreke at behovet for samordning vil variere, og at man derfor kan snakke om ulike grader av samordning.

Samarbeidsbestemmelsene i velferdstjenestelovene er et forsøk på løse et gjenstridig problem.

Begrepsavklaringer

Velferdstjenester

Veilederen bruker begrepet «velferdstjenester» som en felles betegnelse på instansene som er omfattet av lovendringene. Disse velferdstjenestene er lagt til kommune, fylkeskommune og stat. For noen av velferdstjenestene er oppgaver lagt til både kommunalt og statlig nivå. Tjenestene kan også bli utført av private aktører, som for eksempel private barnehager og private skoler.

Samordning

Uttrykket «samordne» er brukt i stedet for begrepet «koordinere» for å unngå at det forveksles med koordinatorordninger innenfor helse- og omsorgstjenesten. Begrepet er knyttet til kommunens samordningsplikt som gjelder når samarbeid er nødvendig for å gi barnet eller ungdommen et helhetlig og samordnet tjenestetilbud.

Samarbeid

Samarbeid er når to eller flere tjenester jobber sammen for å gi barnet eller ungdommen et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Tverrfaglig samarbeid handler om at personer med ulik fagbakgrunn jobber sammen. Tverrsektorielt samarbeid refererer til at ulike sektorer i samfunnet jobber sammen på tvers.

Samhandling

Begrepet «samhandling» er ikke brukt i denne veilederen fordi det er vanskelig å operere med en klar avgrensning av begrepene «samarbeid» og «samhandling». Begrepene har et meningsinnhold som langt på vei overlapper hverandre.

Felles oppdrag til fire direktorater 

Utdanningsdirektoratet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Arbeids- og velferdsdirektoratet og Helsedirektoratet fikk i 2021 i oppdrag å utarbeide en tverrsektoriell veileder om endringene i 14 velferdstjenestelover. Helsedirektoratet har koordinert arbeidet. 

Oppdraget var å utarbeide en veileder som kan være et praktisk hjelpemiddel og forklare lovendringene nærmere. Veilederen bør blant annet utdype hvilke krav som stilles til samarbeidet mellom tjenesteyterne i de ulike sektorene, samt foreslå ulike måter kommunen kan ivareta sitt samordningsansvar på. Veilederen bør også vise frem eksempler på godt samarbeid.

Arbeidsprosess

Arbeidet med veilederen har vært organisert gjennom en tverrsektoriell prosjektgruppe. En tverrsektoriell styringsgruppe har hatt det overordnede ansvaret og det er rapportert til respektive departementer underveis. 

Involvering av de ulike sektorene, brukere og andre interessenter har i dette arbeidet vært avgrenset på grunn av tidsrammen som var satt for arbeidet, men det har vært avholdt en workshop og noen møter med representanter fra kommuner, fylkeskommuner, statlige aktører og bruker- og interesseorganisasjoner. Det var ikke satt noen krav til åpen høring av veileder, men utkastet ble sendt på en kort innspillsrunde til representanter for sektor og brukere, samt til statsforvalter, helsetilsynet, barneombudet og departementene. Det ble også åpnet for en åpen innspillsrunde etter publisering.

Evaluering av lovendringene

Om endringene i lovene vil resultere i at barn, unge og deres familier opplever mer helhetlige og koordinerte tjenester skal evalueres. Evalueringen skal ha implementeringen av lovendringene som hovedformål. Det skal undersøkes hvordan loven fortolkes og iverksettes av sentrale aktører. Videre skal evalueringen fange opp endringer som følge av loven, og om målsettingen med lovendringene oppfylles. NTNU Samfunnsforskning skal i fem år undersøke om lovendringene virker etter formålet. 

Evalueringen er et felles oppdrag til direktoratene og ledes av Utdanningsdirektoratet. Det er gjensidige avhengigheter mellom evalueringen og veilederen, og veilederen skal endres i takt med funn og erfaringer fra evalueringen.